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地方人大设立常委会:“四次酝酿、三次搁置”

  县级以上地方人大设立常委会从最初的研究论证,到最终的决定和设立,历经“四次酝酿、三次搁置”的曲折过程。

  1979年7月,五届全国人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议对宪法有关条文作出修改,其中第三十五条增加一款作为第四款,规定:“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会,它是本级人民代表大会的常设机关,对本级人民代表大会负责并报告工作,它的组织和职权由法律规定。”县级以上地方人大设立常委会从最初的研究论证,到最终的决定和设立,历经“四次酝酿、三次搁置”的曲折过程。

 

  地方人大设立常委会的酝酿过程

  第一次“酝酿”和“搁置”。1954年制定宪法时,一些学者提出地方各级人大也应当同全国人大一样设立常委会,这个意见没有被宪法起草委员会采纳。刘少奇在一届全国人大一次会议上作关于宪法草案的报告中指出,“地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关,同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。如果另外设立人民代表大会的常务机关,反而会使机构重叠,造成不便”。因此,1954年宪法第三十条规定,“全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关”,没有对地方各级人大的常设机关作出规定。这是地方人大设立常委会的第一次“酝酿”和“搁置”。

  第二次“酝酿”和“搁置”。实践证明,1954年宪法确立的地方政权体制是不完善的,存在许多难以解决的问题。为此,1955年11月一届全国人大常委会第二十三次会议通过了关于在地方各级人大闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补充问题的决定,规定:“闭会期间,省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长因故不能担任职务的时候,应该由本级人民委员会在副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长、副乡长、副镇长中推举一人报请上一级国家行政机关批准暂时代理其职务,等到本级人民代表大会举行下一次会议的时候补选。”该决定对法院院长因故不能担任职务时的缺额补充办法也作了规定,只是无须报请上一级国家行政机关批准。这样做,造成权力机关和行政机关、审判机关不分,不利于人民代表大会对行政、审判等机关工作的监督,于法于理难以说通。

  为了解决地方政权体制不完善的问题,根据中央指示,全国人大常委会党组经过反复研究,于1957年5月提出关于健全人民代表大会制度的具体方案和措施,其中包括县级以上地方人大设立常委会、赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力等内容,并相应拟出了修改宪法的方案和关于县级以上地方各级人大设立常委会的决议草案,准备提请即将召开的一届全国人大四次会议审议。但是,随后发生的反右斗争扩大化,导致这一方案未能出台,地方人大设立常委会又一次被“搁置”。

  第三次“酝酿”和“搁置”。1965年,为完善地方政权体制、发挥地方人大作用、加强对政府和司法机关的监督,同时考虑推进地方党政机关干部队伍建设,全国人大常委会在各方面取得共识的前提下,再次提出县级以上地方各级人大设立常委会的问题。这时,对县级以上地方人大设立常委会的问题,已经基本取得了一致意见,有两个省还率先提出了设立人大常委会的具体方案,并报请中央批准。但此后“文化大革命”爆发,不仅地方人大设立常委会的方案第三次被“搁置”,而且地方各级人大也全部停止活动,人民代表大会制度遭到严重破坏。

  自1964年12月召开三届全国人大一次会议后,全国人民代表大会连续10年没有再召开会议。1975年1月,四届全国人大一次会议召开后,接着又间断了3年,直到1978年2月才召开五届全国人大一次会议。在此期间,地方各级人大也都陷入瘫痪状态。

  1967年2月,毛泽东在一次谈话中明确指出,“在需要夺权的那些地方和单位,必须实行革命的‘三结合’的方针,建立一个革命的、有代表性的、有无产阶级权威的临时权力机构。这个权力机构的名称,叫革命委员会好。”从1967年1月上海市造反派“夺权”,到1968年9月新疆维吾尔自治区革命委员会正式成立,全国(除台湾省以外)29个省、自治区、直辖市全部成立了不是在普选基础上产生的“三结合”的革命委员会,当时被称为“全国山河一片红”。革命委员会的产生,既没有法律依据,也不需要合法程序,它是在对原有的合法的人民政权全盘否定的基础上建立起来的。四届全国人大一次会议通过的1975年宪法第二十二条规定,“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关,同时又是地方各级人民政府”,将实行革命“三结合”的地方各级革命委员会以法律的形式确立下来。1978年宪法延续了革命委员会体制。

  地方人大设立常委会第四次“酝酿”的顺利实现,得益于1978年底召开的党的十一届三中全会。会议提出“发展社会主义民主、健全社会主义法制”这一重大历史任务,人民代表大会制度步入一个崭新的发展阶段,地方人大建设也走上逐步健全的道路。县级以上地方各级人大设立常委会的问题再次被提上重要议事日程。

 

  地方人大设立常委会的决策过程

  1979年2月,全国人大常委会法制委员会法律室在征求各地对地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会组织法修订二稿意见时,许多地方提出省、自治区、直辖市、自治州、省辖市的人民代表大会应当设立常设机关;还有的地方建议县一级也可以考虑设立人大常委会。当时,与地方人大设立常设机关紧密相关的一个问题,是如何处理地方各级革命委员会。

  1979年5月,全国人大常委会法制委员会主任彭真专门向中央写了关于县以上各级人民代表大会和各级人民政府组织法是否决定取消革命委员会、恢复人民委员会和设常务委员会的报告。报告中说,对此问题有三个方案:一是用立法手续把革命委员会体制固定下来。这样做,不赞成的人可能很多。二是取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做,在名义上虽然取消了革命委员会,但对于“扩大人民民主”“健全社会主义法制”不一定能有多大实质性的帮助和改进;同时,也牵涉修改宪法的有关条文问题,还可能引出地方各级人大是否设立常委会的问题,这次人大会议是否提出这个法案,也值得考虑。三是县以上地方各级人民代表大会设常务委员会,并恢复人民委员会(包括省长、市长、县长等职称),这个方案可能比较好些。中央领导同志审阅了这个报告,邓小平同志作出批示:“我赞成第三方案,相应的这次人大只修改宪法这一条,其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”

  1979年7月1日,五届全国人大二次会议审议通过了关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法,县级以上地方各级人大设立常委会作为一项重要制度被正式确立。

  1979年9月,五届全国人大常委会第十一次会议通过关于省、自治区、直辖市可以在1979年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议,规定:“省、自治区、直辖市如果能够作好准备工作,也可以在1979年召开人民代表大会,设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府。”

  1979年8月,西藏自治区三届人大二次会议选举产生了常委会,在全国率先设立了省级人大常委会。同月,青海省五届人大二次会议选举产生了常委会,成为全国第二个设立省级人大常委会的省份。从1979年9月开始,新疆、河南、北京、江苏、浙江、福建、湖南、广东、广西、四川、云南、陕西、甘肃、山东、山西、内蒙古、黑龙江、江西、上海、安徽等20个省、自治区、直辖市也先后在年内设立了人大常委会。其他7个省级人大于1980年召开会议,设立人大常委会。1979年下半年,在县、自治县、不设区的市和市辖区进行直接选举试点的基础上,产生了首批66个县级地方人大常委会。设区的市、自治州人大常委会基本上也都在1980年内建立起来。全国范围的县级直接选举工作在1980年下半年全面展开,到1981年底,全国2015个县、旗,76个自治县、自治旗,121个不设区的市,508个市辖区,共2756个县级行政单位,先后召开人大会议,建立县级人大常委会。我国地方人大及其常委会的组织建设、制度建设和工作开展进入崭新阶段。

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