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如何依法做好“十四五”规划审查批准工作

文章来源:中国人大网 发布时间:2021年02月22日 09:08:24 打印本页 关闭 【字体:

依照宪法和法律规定,我国的国民经济和社会发展计划实行“统一领导、分级管理”体制。各级政府行使编制、执行发展计划的职权,各级人大行使审查批准并监督其执行的职权。所以说,审查和批准国民经济和社会发展规划和年度计划并监督其执行,是宪法法律赋予各级人大的重要职权。

党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。这为全国人大和地方各级人大审查和批准工作指明了方向。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在“新发展阶段”,国民经济和社会发展五年规划和年度计划的内容和方式都发生了显著变化,也对规划、计划的审查批准工作提出了新的、更高的要求。

(一)认真做好审查批准的前期工作

为做好“十四五”规划和2035年远景目标纲要、2021年计划的审查批准工作,最近,全国人大常委会办公厅、全国人大财经委员会提出了认真做好审查批准前期工作的安排意见。

(二)准确把握审查批准的重点内容

长期以来,各级人大对计划报告、计划草案审查批准普遍采取“一揽子”方式,由代表团全体会议、代表小组会议、人大有关专门委员会会议进行整体性审查,代表大会全体会议就有关决议草案进行合并表决。这种方式程序简便,省时省力,便于会议审查工作抓住主要矛盾,适应现行的人大会议制度。但是,由于过于简便,使得审查工作很难深入具体,极易流于形式,影响审查效果。近些年来,一些地方人大开始探索按行业或界别组织代表进行专题审议或专项审查,在整体性审查基础上,对计划草案中一些事关经济和社会发展的重大项目、重要指标、人大代表和人民群众普遍关心的热点问题,进行专项审查和重点审查,增强审查的针对性,提高审查的实际效果。一些地方还建议恢复计划口头报告。

全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定第4条规定:“财政经济委员会对年度计划草案和计划报告的审查重点是:编制的指导方针要符合全国人民代表大会批准的国民经济和社会发展五年计划以及长远规划;主要目标和指标要符合持续、稳定发展国民经济的要求;主要措施要符合加强宏观调控,优化经济结构,安排好国家重点建设,切实改善人民生活,积极促进就业,做好社会保障工作和可持续发展等要求。” 

根据法律规定和工作惯例,审查批准一般重点选择3个方面:

1.编制原则是否正确

(1)指导方针。各级政府通过制定和实施发展计划,对关系全局的一些重要领域和重大经济活动进行指导、协调和调节,实现对经济和社会发展的领导和组织。计划编制指导方针是贯穿于发展计划中的主线,决定着草案内容的具体安排。各级人大审查批准计划,主要应当看编制原则是否符合党和国家在一定时期内的路线、方针和政策。年度计划还要看是否符合五年计划和长远规划。具体包括:政府关于计划和预算草案的说明中,对形势的分析是否科学,对经济和社会发展中存在的主要问题及其原因的认识是否充分,草案所提出的任务和发展目标是否切实,等等。

(2)综合平衡。综合平衡是发展计划的基本原则。计划的编制和实施,要通过中央与地方、政府与企业和社会各界的沟通协商形成共识,统筹兼顾、综合协调各方面的经济利益和需要,从而妥善处理长远与当前、整体与局部、重点与一般、必要与可行等诸多矛盾和关系。同时还要从保持社会总供给与总需求基本平衡出发,确定经济社会发展的重点,合理调整投资、消费、进出口之间的关系,协调并努力保障重点建设所需资金和物资条件,充分考虑资源、环境的支撑能力。各级人大审查批准计划,主要看草案安排是否做到综合平衡,是否做到合理分配社会人力、物力、财力资源,是否保证社会总供给与总需求之间的协调,是否注意年度计划与五年计划和长期发展计划的衔接,等等。

(3)宏观调控。随着市场经济发展,宏观调控作用不断强化。发展计划集中反映了政府对未来一个时期经济社会发展环境、趋势的分析、判断和预测,着眼于解决当前面临的突出矛盾和问题,确定经济社会发展战略、目标任务、宏观经济政策和工作重点,明确了国家在一段时期内鼓励、限制发展的内容及相关措施,提出发展的预期性指标和约束性指标,并以此向全社会传递国家意图,为社会经济主体自主进行决策、组织生产经营活动提供了权威和完整的宏观经济环境和政策信息,对全社会经济活动进行引导、规范和调节。在市场经济条件下,市场对资源配置发挥着基础性作用,但国家仍有必要通过计划直接配置或根据宏观调控导向来配置国家掌握的公共资源,如财政预算资金和其他财政性资金、政策性金融、国家统借统还外债、国家掌握的重要资源、国家外汇储备和物资储备等,引导和促进全社会资源的合理配置,弥补、矫正市场机制的局限和失灵,实现公共目标,增进社会公共福利,维护社会公共利益。

2.主要指标是否适宜

经济社会发展的主要指标构成计划的核心内容。随着市场经济发展,我国发展计划也由指令性指标为主转变为指导性指标为主。

(1)五年规划指标体系

近些年来,全国人大审查批准五年规划纲要和年度计划,都将经济社会发展主要量化指标明确划分为预期性指标和约束性指标两类。

第一类,预期性指标(“十三五”规划12项)。在预期性指标中,既有定量指标也有定性指标,既包括总量指标、速度指标,又包括结构性指标、水平指标。预期性计划指标适应指令性计划向指导性计划转变的需要,对经济和社会发展提出预测和引导。

预期性指标是国家期望的发展目标,主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境,并适时调整宏观调控方向和力度,综合运用各种政策引导社会资源配置,努力争取实现。各级人大及其常委会对预期性指标的监督具有非强制性。

第二类,约束性指标(“十三五”规划13项)。在约束性指标中,既包括总量指标,也包括强度指标。约束性计划指标的安排原则应当是:对完成得比较好的指标适当加码,对完成得比较勉强的指标维持不变,对完成得不够理想的指标加大工作力度、提出更加严格的要求。

约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标,是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量,确保实现。约束性指标具有法律效力,是各级人大及其常委会审查批准国民经济和社会发展计划和监督计划执行情况工作的重中之重。

(2)年度计划指标体系

依照法律规定和工作惯例,近年来,各级政府每年向同级人大会议提交的年度发展计划,主要是《国民经济和社会发展计划总表(草案)》(通常称为“计划大表”,近年来年度计划通常包括65个指标,其中:预期性指标46个,约束性指标19个)和《政府预算内投资计划草案》(通常称为“计划小表”,近年来年度计划通常包括9个专项)。

(3)审查批准重点

近些年来,在实际工作中,各级人大把增长速度、就业水平、物价指数等3项预期指标作为审查批准的重点。

一是增长速度。在我国,经济增长速度低了不行,增长潜力没有充分发挥,综合国力难以增强,也不利于缩小与国外的差距;高了也不行,农业、交通、能源、原材料供给难以承受。那么,究竟多高的经济增长就是适度呢?这是一个难题。在不同经济结构、不同生产技术水平条件下,适度经济增长的内涵不同。即使在同一个国家内,在不同的历史发展时期,适度经济增长的内涵也不一样。我国从“六五”计划时期开始正式使用GDP作为经济增长统计指标。“十一五”规划以来提出了两项经济增长指标,一是GDP,二是人均GDP。实践证明,我们既要重视GDP,又不能唯GDP。从我国现实情况看,人大重点审查的经济增长指标的范围可以稍微扩大一些,通过GDP、人均GDP、工业总产值、农业总产值、国民收入、人均国民收入、规上工业增加值、投资增长率、消费增长率、进出口增长率等指标,全面把握经济增长速度。

二是就业水平。在一个相当长的时期内,我国面临人口增加和新的就业高峰的压力。努力增加就业,是保持社会和人民生活基本稳定的一项重要任务。应当看到,完全解决失业问题,使失业率达到零是办不到的,即使工作机会和想要工作的人数完全平衡,也会有失业。因此,要确定一个准确的目标,把失业率控制在一个合理的水平上。目前,我国就业统计使用登记失业率、大中城市调查失业率。在现实生活中,往往是登记失业率低于调查失业率,调查失业率低于实际失业率,这就导致公布的城镇失业率与实际生活感受不大一样。今后需要进一步完善失业率统计标准,使这个数据更加可靠,更加真实,更加反映现实的情况。同时还要把城镇新增就业人数、转移农业劳动力人数等指标,作为衡量就业情况的重要预期目标。

三是物价指数。改革开放以来,我国的价格管理体制发生了重大变化。在市场经济条件下,国家除了在对一些有关国计民生的重要产品和公共服务实行指导性价格外,绝大部分价格完全放开,物价指数也成为一个预期指标。国内外实践证明,物价过分波动和通货膨胀涉及到千家万户的日常生活,涉及到人民群众的切身利益,通货膨胀和通货紧缩对经济的持续健康发展都十分有害。为了保证国民经济发展的稳定,特别是市场稳定和社会稳定,各级人大审查批准计划,需要把物价指数作为一个重点内容。目前,发展计划中一般都要列入居民消费价格总水平。根据实践经验,不仅要关注居民消费价格指数(CPI),也要关注生产者价格指数(PPI),同时还要关注资产价格、国际市场大宗商品价格,把物价波动限制在合理区间。

上述3项主要预期目标,是根据我国经济运行实际、总结近年来宏观调控实践经验提出来的。经济增长的加速或减速、就业规模的增加或减少、物价指数的升高或降低,既是宏观调控的主要预期目标,又构成人大审查批准计划综合性指标的主要内容。当然,这并不排除地方人大根据实际情况选择另外一些指标进行重点审查。一些地方人大根据工作力量或需要,通常还会选择预算收支、信贷规模、重大建设项目、行政事业费支出等指标进行重点审查。

(4)督促建立高质量发展指标体系

计划指标体系是动态的,总是随着时代变化而不断发生变化。党的十九大和十九届五中全会提出推动高质量发展。高质量发展不是单纯追求经济总量、经济增速,而是更加注重经济、社会、环境等均衡发展,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展,这就需要调整和修改现有指标体系。各级人大要依法督促建立能够体现和反映高质量发展要求的指标体系,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率。

一是增加反映经济运行质量的指标。经过改革开放40年的发展,中国经济的许多指标,特别是产品产量的指标多数已经居于世界前列,量的不足已经不再是中国经济发展最突出的问题,最突出的问题是质量不高。需要研究增加反映经济运行质量的水平指标、结构性指标,如“投入产出效率”“全要素生产率”“劳动生产率”“资本利润率”“政府债务率”等。

二是增加贯彻新发展理念的指标。高质量发展,是体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的发展。需要建立贯彻新发展理念的总量指标、速度指标,如“科技贡献率”“土地利用率”“能源利用率”“收入中位数”“收入倍差率”等。

三是增加高质量发展指数指标。我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。基于高质量发展阶段的新要求和新特点,需要研究增加高质量发展指数指标,如“基尼系数”“恩格尔系数”等。

3.政策措施是否可行

计划指标确定后,重点要审查为实现预期指标采取的手段和措施是否恰当,是否得力和有效。在市场经济条件下,我国实施和执行发展计划的宏观调控手段包括经济手段、法律手段以及必要的行政手段。在实践中,最主要的是财政政策、货币政策、产业政策、社会政策,被称作宏观调控的4大支柱。

(1)财政政策。财政政策发挥调控作用主要是通过对社会资金和收入进行分配和再分配来协调各个利益主体的关系,影响经济运行。财政政策工具主要包括税收、国债、经常性支出、资本性支出、转移支付、贴息等。根据不同调节功能,财政政策分为扩张性(积极)财政政策、中性财政政策、紧缩性财政政策。扩张性(积极)财政政策,是指在经济不景气或发生通货紧缩时,通过增加财政支出或者采取减税措施,相应扩大财政赤字,刺激经济增长,增加和刺激社会总需求,使总需求与总供给之间的差距缩小以至平衡。紧缩性财政政策是指当经济过热或发生通货膨胀时,通过减少财政支出或采取增税措施,相应减少财政赤字或增加财政盈余,遏制经济过热,减少和抑制总需求,使总需求与总供给之间的差距缩小以至平衡。中性财政政策则是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性。近些年来,我国一直实行扩张性(积极)财政政策。从目前情况看,各级人大审查批准计划中财政政策重点包括:财政收入、赤字、借债,财政支出、转移支付,三农支出,社会事业支出,社会保障支出,环境保护支出,通过财政政策调节供求总量、供求结构、收入分配、货币金融和地区差别,逐步增加重点投入比重。

(2)货币政策。在市场经济条件下,政府宏观调控已从实物调控转向价值调控,货币政策逐步成为重要手段。货币政策有3个显著特点:一是全面性。货币调控可以渗透到经济的各个角落,其影响是全面的。二是灵活性。中央银行可以随时运用各种金融工具进行调节,灵活性强,收效快。三是稳定性。货币政策通过市场机制发挥作用,各个利益主体均要主动适应,不致产生剧烈的波动。货币政策一般区分为宽松政策、中性(适度)政策、稳健(从紧、审慎)政策。长期以来,我国一直实行审慎的货币政策。为了应对国际金融危机冲击,2009年我国第一次实行适度宽松的货币政策。从目前情况看,各级人大审查批准计划中货币政策重点包括:货币流通量(MO)、狭义货币流通量(M1)、广义货币流通量(M2),新增人民币贷款增长、社会融资规模增长,利率和汇率,外汇储备及其运用,守住不发生系统性金融风险的底线。

(3)产业政策。产业政策不仅是调节总供给的政策,也是中长期发展政策。产业政策目标及其落实措施,是国民经济和社会发展计划的主要内容。政府通过产业政策,规定重点扶持、限制发展、限期淘汰的产业和产品序列。产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业区域布局政策,核心是弥补市场缺陷,优化资源配置,引导产业发展方向,推动产业结构优化升级。我国自20世纪80年代以来,借鉴日本、韩国的经验,开始运用产业政策进行宏观调控,保证国民经济结构和产业结构的均衡发展。从目前情况看,各级人大审查批准计划中产业政策重点包括:投资结构是否合理,政策倾斜是否适度,重点建设是否得到保证,经济布局是否体现效益原则,还要关注社会资源在行业、地区、企业之间是否得到合理有效配置。促进高质量发展,要求加快改造传统制造业,发展新型制造业,发展战略性产业,发展高新技术产业,优化产业链、供应链、价值链布局,推动产业迈向中高端水平。

(4)社会政策。社会政策包括人口政策、劳动就业政策、收入分配政策、社会保障政策,核心是加强基本公共服务,改善社会福利,促进社会进步。从2019年开始,我国把就业优先战略和更加积极的就业政策作为社会政策的重点,这就要求做好化解过剩产能职工安置工作,开展高校毕业生就业专项服务,支持农民工、转业军人返乡创业,保持就业大局稳定。各级人大审查社会政策,要积极回应群众关切,尽力而为,量力而行,解决好突出民生问题。

除上述宏观调控政策外,许多地方往往还选择科技政策、环境政策、外贸外资政策等进行重点审议。

(三)善于把握审查批准的方式方法

做好计划审查批准工作,不仅要遵循人大行使决定权和监督权的一般原则、程序和要求,还应当很好把握审查批准工作所具有的一些特点和要求,借助于经济学基本分析工具,掌握科学的方式方法,对经济形势做出正确的判断。

1.形式审查与实质审查相结合

形式审查主要是审查计划草案是否完备规范并做出修改。具体包括,向人大提交的各类编制文件草案是否完备,背景材料是否齐全,编制格式和文字是否符合要求,各类指标、项目和科目的列举是否完整和足够的详细。从法律要求看,计划草案是具有约束力的规范性文件,其文本表述必须严谨规范。如果表述存在问题,即使不是原则性错误,也会影响草案的准确性和完整性。

实质审查主要是审查计划草案的内容并做出调整。审查批准的水平和质量,在很大程度上由人大代表的审查判断素质能力和是否掌握科学的方式方法所决定。这就需要人大代表尽可能熟悉经济学基本原理,掌握经济学基本概念,了解主要经济指标的内涵,多方位、多层次、多渠道了解情况,掌握实情,善于客观、全面、辩证地分析和研究经济运行的主客观环境、条件、现状和趋势。

在审查批准实践中,各级人大必须把形式审查与实质审查有机结合起来。人大代表应当审视、审查计划草案的文字表述、文本结构是否确切,是否清晰,是否规范,有无疏漏和不妥之处,这是审查工作的第一步。但是,审查也不能仅仅局限于计划草案的具体表述,而要更多地关注计划草案的实质性内容。从长远来看,通过审查批准,不仅修改文字表述,也可以做出实质性修改,具体调整计划安排,不断提高审查批准的质量和效果。

2.微观审查与宏观审查相结合

微观审查是把经济个体行为作为考察对象,重点考察个量关系。具体讲,主要考察企业的生产经营包括销售额、利润、订单、库存、资金等状况;考察居民的收入、消费、储蓄以及心理预期等变化;考察有代表性的地区、行业的运行态势。通过微观审查,可以丰富和深化对宏观经济的认识,为宏观经济政策提供支撑;可以见微知著,及时发现对宏观、对全局有影响的苗头性、倾向性问题;可以为制定各种微观经济政策提供依据,使经济政策更有针对性和有效性。

宏观审查是把国民经济作为一个整体或总体来考察,重点考察国民经济全局。具体讲,主要是通过考察整体与局部、局部与局部之间相互依存、相互制约的关系,综合审查总供求以及消费、投资、出口、进口、财政收支、货币供应量等宏观经济变量,把握经济运行的总体状况和基本趋势,进而确定宏观调控政策从总体上是放松还是收缩,以及财政、货币、产业、社会政策如何搭配和组合,向何处发展。

在审查批准实践中,各级人大必须把微观审查与宏观审查有机结合起来。经济社会发展的重大比例关系,是一个有机的整体和复杂的系统,客观上要求实现平衡、协调。计划安排牵涉到方方面面的关系,既要突出重点,又要统筹兼顾。微观审查与宏观审查两者视角不同,又相互补充。微观审查是宏观审查的基础,宏观审查对微观审查又具有指导意义。只有善于认清大势、把握宏观,才能正确认识微观,难免盲目性。只有准确判断本企业、本行业、本地区所处的位置和发展态势,才能更好地结合自身实际,适应宏观形势的发展变化,把握宏观经济运行全局。人大代表应当以微观审查为基础,树立全局观念和整体意识,从宏观上提出解决具体问题的政策建议。

3.总量审查与结构审查相结合

总量审查主要揭示社会总供给和社会总需求之间的关系。总供给和总需求有众多经济变量组成,反映供给总量的指标包括国内生产总值和一、二、三次产业增加值,反映需求总量的指标包括投资总额、消费总额、净出口总额,直接影响供求关系的指标包括利率、汇率、货币供应量。总供给和总需求的对比关系决定着经济运行的基本态势,从而决定宏观调控的基本取向。对这些指标的审查,不仅是判断总供求关系的重要依据,同时也构成宏观经济总量审查的主要内容。

结构审查主要揭示国民经济内部各部分、各环节之间的相互联系及其对总体经济运行的影响。经济结构也是多方面、多层次的,包括产品结构、技术结构、产业结构、区域结构、城乡结构、收入分配结构等,其中需求结构、供给结构和要素结构尤为重要。对需求结构,主要考察内需与外需、投资与消费之间是否协调,结构变化及其原因,进而考察投资内部、消费内部以及进出口内部的结构是否合理。对供给结构,主要考察三次产业、各产业、各行业内部结构是否协调,以及各行业内部企业组织结构、产品结构、布局结构等是否合理。对要素结构,主要考察社会再生产过程的人力资本、科学技术和物质资源等投入结构是否合理。此外,还要考察地区结构、城乡结构和分配结构等。

在审查批准实践中,各级人大必须把总量审查与结构审查有机结合起来。发展计划既有总量问题,也有结构问题,总量和结构统一于经济运行的全过程。人大代表应当通过总量审查,洞察经济增长方式和形势变化的机理,更好把握总供给和总需求,确定宏观政策的基本取向,提高政策的针对性和有效性;通过结构审查,丰富和深化对总量的认识,更好把握经济运行内在结构,发现经济运行的深层次矛盾和问题,选择宏观调控的重点和具体政策组合,真正做到区别对待、分类指导。

4.定性审查与定量审查相结合

定量审查主要衡量经济运行的数量规模,对经济现象、经济变量形成精确的、量化的判断。在多年的经济运行实践中,我们通过定量审查,可以揭示经济变量和经济关系的“过”或“不及”,有利于我们加深对经济运行趋势、宏观调控力度的认识,对形势做出准确的判断。

定性审查主要揭示经济运行的本质属性,对经济变量、经济关系形成性质特征或态势判断。定性审查是一个过程,通常先是凭借感知经济现象,运用已有的理论框架和经验,进行逻辑审查和历史比较,对经济现象做出大体判断。

在审查批准实践中,各级人大必须把定性审查和定量审查有机结合起来。任何事物都是质和量的统一体,国民经济和社会发展也不例外。人大代表应当在定量审查基础上,做好定性审查。在定量审查时,要正确理解和合理使用数据,重视对数据的质量进行判断,谨慎对待那些容易失真的数据,科学确定假设前提和参数,充分注意有些数量指标原有的基数大小,高度重视各种“平均数”背后的差异性,不断提高审查判断的全面性和准确性。

5.纵向审查与横向审查相结合

纵向审查是“瞻前顾后”的比较。既可以与过去一个时点相比,也可以与选定的某个特定时期进行比较。发展是一个连续不断的过程,计划的审查批准也是一个时期接着一个时期,许多工作都是长期的,许多项目可能是跨届或跨任期的。通过纵向比较,可以考察当前的增长速度与过去相比是高还是低、是加快还是放慢,进而验证政策效果是大还是小,经济运行中的问题是在收敛还是发散,总体形势是在改善还是恶化。

横向审查是“左邻右舍”的比较。既包括与其他经济主体相同指标的比较,也包括与相关经济指标的比较。通过横向比较,可以更准确地认识经济发展的水平高低、所处的阶段和差距大小。通过与相关经济指标的比较,可以考察经济关系是否协调。将经济发展指标与社会发展指标进行横向比较,可以审查经济与社会发展是否协调。对不同区域经济指标的横向比较,可以揭示地区发展差距,反映出不同区域发展的不平衡状况。

在审查批准实践中,各级人大必须把纵向审查和横向审查有机结合起来。人大代表在审查计划草案时,对任何一个经济指标,如果只是孤立地看其在某个时点的状况,很难对其是大还是小、是快还是慢、是合理还是不合理等进行判断。只有通过横向和纵向的比较审查,构建一个参照系,才有利于做出正确的判断。同时,还要通过审查批准,克服在发展过程中“短期行为”,防止“头脑发热”,抑制急于求成、急功近利、好大喜功。

(本文作者为全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员  尹中卿)

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